Ideas básicas: comentario al Proyecto de Ley de Educación

Tulio Espinosa Roncaiolo, licenciado en Educación por la Universidad Católica Andrés Bello, y actual secretario del Istituto Internazionale di Pedagogia (Roma), dependiente de la Universidad de Navarra, es de estas nuevas promociones de venezolanos que aúnan la conciencia social —preocupación por los problemas del continente— y la capacidad —preparación intelectual y técnica—. Su comentario al Proyecto de Ley de Educación, aunque breve, es medular: pide ser analizado con detenimiento. Y destaca el espíritu positivo de sus observaciones, tendiendo siempre a ayudar en la edificación, que no a emplear la piqueta del demoledor.

Hay aquí material para el estudio, y en todo el texto del comentario, un aporte franco y orientador.

El 30 de junio de 1966 se presentó al Presidente de la Cámara del Senado un Proyecto de Ley Orgánica de Educación. En el comentario que sigue sólo me referiré a él, prescindiendo de las fórmulas y anteproyectos que se han sucedido durante los dos últimos años y han preparado el camino al Proyecto (1). El comentario corresponderá a un enfoque educacional, agrupado según tres criterios: A) Teoría de la Educación, B) Organización de la Educación, C) Funciones Profesionales en la Educación.

Debo comenzar diciendo que la impresión general que provoca el Proyecto es positiva: representa un esfuerzo considerable de reforma orgánica. Haré algunas observaciones que, sin desvirtuar esta impresión, pueden ayudar a comprender mejor lo que el Proyecto supone y a señalar algunos puntos que considero deficientemente planteados. Tal como las veo, las deficiencias son casi siempre de expresión formal; de subsanarse, creo que el Proyecto ofrecería las bases para una reforma equilibrada, al mismo tiempo que profunda.

Ideas básicas

A continuación presento un conjunto de ideas que emplearé al comentar. Pido excusas por la simplicidad y necesaria brevedad con que están expresadas, y ruego que no se consideren aisladas del comentario que las sigue.

I. Una afirmación que hoy día puede considerarse universalmente aceptada —debido en no pequeña medida al pujante movimiento de la “Escuela Activa”— es que el centro dinámico de la educación se halla en el educando mismo (sujeto que se educa): todo lo que el ambiente, la sociedad, los educadores, pretenden provocar con su influjo, está en definitiva condicionado por la asimilación viva que se da en el educando. Como en el organismo que, aun habiendo ingerido ciertos alimentos, no puede decirse que se ha alimentado hasta tanto no haya asimilado las substancias y las haya convertido en su propio organismo. A medida que el educando va madurando, su papel se hace más consciente y más decisivo.

La educación contribuye con la naturaleza del educando en “el pleno desenvolvimiento de su personalidad” y en hacerlo “apto para la vida social” en sentido amplio (2). Estos dos polos están siempre presentes en la labor pedagógica (3), y representan la fuente fundamental de problemas y límites para la intervención educativa.

II. Hay que distinguir entre el proceso educativo integral (entendido latamente como un fenómeno social muy complejo) y el proceso educativo que se realiza dentro de un sistema organizado (con especial referencia a la enseñanza).

III. Por la importancia que tiene el logro de personalidades bien constituidas, abiertas a la vida social y empeñadas en la elevación material y espiritual propia y ajena, es interesante organizar de algún modo las labores educativas que permitan esa organización (4) y proponer principios y normas —científica y éticamente válidas— que aclaren el camino a los educadores responsables (5).

Esa organización, y esos principios y normas, son del interés de toda la sociedad, en cuyos miembros hay que suponer una buena voluntad mínima respecto de la Educación. Cuando el Estado organiza y reglamenta, representando en la esfera política a la sociedad, cumple con una aspiración fundamental de todos. Está claro que la aspiración no se extiende a todas las labores educativas ni a todas las esferas de la educación (6): se aspira a una organización y legislación sólidas, no exhaustivas y minimistas.

IV. Las responsabilidades de educar se reparten desigualmente: más obligación tiene un padre de que se eduquen sus propios hijos que los del vecino, más obligación tiene Venezuela de que se eduquen los venezolanos que los cubanos, aunque todos deban ser educados y muchos puedan contribuir a lo mismo.

Por otra parte, las responsabilidades se concretan a niveles dispares: más directa es la responsabilidad de educar que recae sobre un padre que la que recae sobre un abuelo. Como contrapartida de responsabilidades más directas está la mayor libertad: lo que depende más de mí, he de poder hacerlo más a mi modo; si no cumplo con mi responsabilidad, sólo si he tenido libertad se me podrá reclamar.

V. Al estudiar las modalidades de intervención educacional, hay que considerar las esferas de competencia, tanto si se trata de personas físicas como si se trata de personas morales (7). Dentro de las respectivas esferas de competencia, los interesados han de poder trabajar autónomamente.

VI. El educando no pertenece a quien se ocupa de su educación: su personalidad y su servicio a la sociedad tienen el máximo sentido sólo cuando se entienden como autónomos: existen derechos y obligaciones —y correspondientes sanciones— que han de ser ejercidos libremente. Quienes contribuyen a su educación (sean los padres, o los educadores profesionales, o los amigos…) no adquieren con ello un título de posesión; sin un cierto grado de desinterés, no compensa el esfuerzo por educar.

a) Teoría de la educación (artículos 1 a 10)

1) Creo que falta en el Proyecto una afirmación explícita de que la educación es un derecho de la persona. En el art. 7 se menciona el derecho de los padres “a escoger el plantel en que han de ser educados sus hijos”, y en el Art. 10, la posibilidad de que cualquier persona natural o jurídica pueda “dedicarse libremente a las ciencias, a las artes o a las letras, y, previa demostración de su capacidad, fundar cátedras y establecimientos educativos”; ambos son derechos fundamentales, pero no son los únicos. La obligatoriedad de la Enseñanza Primaria (Art. 8) es sólo una forma de asegurar el ejercicio de un aspecto de ese otro derecho personal. Si se hiciera la afirmación explícita a que me he referido, se garantizaría el respeto a las rectas exigencias personales de los educandos —véase, más arriba, los números I y VI—.

2) Si se reconoce a los padres el derecho a escoger el sitio donde han de ser educados sus hijos, pero a continuación se especifica que “corresponde al padre sufragar los gastos que su elección acarree” (Art. 7), con esto se contradice el ejercicio de aquel derecho, en el caso de padres que no tengan los medios económicos respectivos. Si, verdaderamente, se quiere atender (8) el derecho a la educación, tanto de los padres como de los educandos, hay que ayudarlos directamente siempre que sea posible —en este momento no me ocupo de la ayuda a las instituciones públicas o privadas, sino a los padres y alumnos (9)—.

3) Se utiliza el término “educación” de una manera equívoca: en el Art. 1 se la define como “proceso orgánico e integrador” (y por el contexto se entiende como proceso integral), mientras en el Art. 2 se habla de los propósitos de la “educación venezolana” (que sólo se puede referir a los aspectos organizables de nuestro sistema educacional) —véase, más arriba, los números II y III—.

4) Quizás como resultado del equívoco anterior, en el Art. 2, al enumerar los “objetivos de la educación venezolana”, no se distinguen los aspectos que pertenecen al proceso educativo integral y otros que pertenecen al sistema educativo. Indudablemente, el Estado tiene algo que decir sobre cualquiera de los nueve objetivos que recoge el Art. 2, pero su competencia respecto de cada uno de ellos es desigual. Establecer las esferas de competencia del Estado es un punto crucial para el proceso educativo dentro de unas formas democráticas de vida social (10). En cualquier caso, aquellos objetivos que hacen referencia a ‘formación’, ‘valoración’, ‘actitudes’ (objetivos 1º, 2º, 3º, 4º y 5º), contienen aspectos y atributos espirituales que caen fuera de la competencia directa de una acción estatal, sin negar por esto que el Estado deba velar para que se desarrollen. Vale la pena notar que el sentido de estos objetivos viene dado por la idea de que el hombre se educa de hecho dentro de una cultura determinada, pero no para atarse definitiva y servilmente a ella en todas sus manifestaciones, sino para trascenderla, para recrearla (11). Entra en juego la bipolaridad que hemos mencionado —véase, más arriba, el número I—.

b) Organización de la educación (artículos 10 a 70, y 86 a 146)

1) En el Art. 10 se enuncia que la actividad educativa organizada debe funcionar “bajo la suprema inspección y vigilancia del Estado”. Esta aserción plantea de lleno el papel del Estado en la educación. Sin entrar en disquisiciones de tipo jurídico, es evidente que el Estado está políticamente por encima de los ciudadanos, pero no apartado de ellos ni con un patrimonio propio, distinto del de ellos; y que, en el terreno de las actividades sociales, tiene que compaginar las diversas manifestaciones, de modo que todas ellas estén dentro de los cauces que requiere el bien común, de acuerdo con un ordenamiento jurídico y contando con un cuerpo de funcionarios (12).

Si se trata de la educación organizada, en que hay un sistema complicado para encauzar algunas dimensiones del proceso educativo, el Estado deberá ejercer, efectivamente, alguna forma de “suprema inspección y vigilancia”. En este punto pueden considerarse, simplificando, dos maneras extremas de enfocar ese ejercicio: o como una intervención absolutista de dirección, o como una supervisión a distancia. Pero caben otras posturas; una de éstas sería: la intervención parcialmente directiva junto a la intervención parcialmente orientadora y coordinadora. Aparte el hecho de que esta última manera está más de acuerdo con un deseable clima de recta libertad, ofrece indudables ventajas desde un punto de vista pragmático: por la flexibilidad que permite, da lugar a una mayor vida institucional (que equivale a cierto margen de experimentación continua) y disminuye los riesgos de fracaso de todo el sistema “en bloque”.

2) Para el proceso educativo integral es muy importante una vida institucional semejante; la educación es un fenómeno dinámico, en estrecha relación con la vida de las personas y los pueblos que la realizan; pero la vida no es encasillable ni perfectamente previsible. Por eso en este momento me estoy refiriendo a la vida institucional educativa en cualquiera de sus manifestaciones: creo que es letal pretender acartonar los moldes de la educación organizada, tanto pública como privada. Las escuelas (de nivel primario, secundario o superior) deben tener una vida propia, que no puede reglamentarse absolutamente si se quieren mantener vivas. Quienes directamente intervienen en ellas deben tener la capacidad de iniciativas y deben encontrar los medios para llevarlas a cabo (13) —véase, más arriba, los números III, IV y V—. La validez de esta afirmación viene confirmada por el hecho de que no se han encontrado las fórmulas educativas inmejorables y definitivas: las ideas y métodos educacionales están en permanente evolución. Por lo tanto, es de elemental realismo la postura abierta ante las diversas posibilidades de educar.

¿Y el Estado? El Estado, como ordenador que es, “para asegurar la unidad, continuidad y sistematización en todos los niveles y ciclos de la educación venezolana” (Art. 15), frente a las concretas instituciones públicas y privadas que se encarguen directamente de educar, ha de establecer los límites generales, los mínimos deseables, los nexos organizativos requeridos, las metas comunes que sean de su competencia, y ha de estimular y financiar en la proporción debida.

Los miembros del Ministerio de Educación han de poseer y comunicar la perspectiva necesaria para caminar hacia las metas comunes.

3) Por estas razones, la concepción de una ley de educación ha de ser “moderna en su contenido, flexible en su estructura…” (14), para evitar que nazca una ley “ya envejecida” (15). El papel del Ministerio de Educación —”órgano competente del Ejecutivo Nacional en todo lo que se refiere a la educación” (Art. 14)— ha de ser: fijar niveles, orientar, coordinar; para que quede claro que su función es de servir, no de enyugar.

4) Si se afirma, sin más aclaraciones, que el Ministerio de Educación, respecto de los servicios educativos, “fijará la validez de los estudios en ellos realizados, el régimen de enseñanza y las demás normas necesarias para su funcionamiento” (Art. 14), se están sentando las posibles bases para un paternalismo asfixiante, con resabios superados de napoleonismo. Podría haber razones —circunstanciales— para un estatalismo semejante; pero instaurarlo como norma permanente es un síntoma de comodidad y presagia un estancamiento de los ideales: se coarta la autónoma vida institucional, se abre las puertas a la rutina y a la mediocridad.

Este mismo cariz negativo se nota (formalmente) en las disposiciones sobre las ramas de Educación Media (Art. 33).

Si, en el fondo, lo que se pretende con el Proyecto es evitar la excesiva improvisación, la anarquía y el desconcierto, para asegurar las ventajas contrarias hacen falta unas líneas claras y proponer una orientación eficiente y permanente, pero no establecer un régimen apriorístico de estereotipos. Parece pues necesario que se dé lugar a una matización mayor en la manera de exponer el espíritu del Proyecto.

5) Desde el punto de vista didáctico, no se puede pretender programar los estudios al detalle (Arts. 14, 24, 28, 31, 33, 88) aunque se deje un pequeño margen de flexibilidad “para permitir la realización de actividades destinadas a la formación de hábitos y actitudes favorables al desarrollo comunal, al mejoramiento de la situación familiar y al trabajo socialmente útil, especialmente en aquellas de sus formas que se requieren en la localidad” (Art. 89) (16). Ni se puede determinar al detalle la evaluación de los rendimientos escolares (Arts. 111, 112, 113, 119).

No se puede, por razones científicas —la inexistencia de criterios rígidos de evaluación escolar—; ni se debe, cuando hay un mínimo de confianza en la calidad del personal docente (17).

No hay un método único —ni, a fortiori, un control evaluador único—: la utopía pedagógica de la receta universal ha sido suficientemente estudiada. Por eso basta que el Ministerio trace unas líneas generales y establezca unos mínimos; la experimentación de métodos concretos es la que sostiene su eficacia, y asimismo la que va imponiendo su mayor conveniencia frente a otros.

c) Las funciones profesionales en la educación (artículos 71 a 85)

1) En el Art. 71 se define que “el personal docente está formado por quienes ejerzan las funciones de enseñanza, dirección y supervisión de los planteles y los demás funcionarios que determine el Ministerio de Educación o que establezcan los reglamentos o leyes especiales”, mientras que en el Art. 44 se mencionan los “directores, supervisores, planificadores, orientadores, investigadores y demás especialistas de la educación”. Creo que es necesario distinguir, más claramente, entre quienes se ocupan “de la función docente” (18) y quienes se ocupan de otras funciones: la dirección, la supervisión, la orientación, la investigación…, son funciones profesionales muy diferentes de la enseñanza —aunque se deban coordinar con ella—; requieren unas aptitudes y una preparación profesionales, específicas. Sería interesante distinguirlas, y pienso que no sería difícil.

2) Respecto de la formación de los profesionales de la educación (para las diferentes funciones), no se llega a superar completamente, en el Proyecto, las dificultades y confusiones hasta ahora vigentes. Se da un paso adelante, muy importante, al tratar las relaciones entre los “Institutos Superiores de Formación Docente” (Art. 41) y las “Facultades de Humanidades y Educación y de Ciencias de las Universidades” (Art. 45), y al establecer “un régimen recíproco de equivalencias” (Art. 140) entre ambos tipos de instituciones; esta medida indudablemente beneficiará a la Enseñanza Media; y es verdad que con ello se da “término a una larga polémica” (19), pero sólo se trata de un aspecto, el de la función docente. Queda la impresión de que los Institutos Pedagógicos y las Escuelas Universitarias de Educación, concretamente, no han de tener otro carácter que el de duplicar una tarea formativa de personal para la enseñanza; en cambio, sería interesante estudiar cómo pueden contribuir, cada uno a su modo, a la formación para las demás funciones profesionales dentro de la educación. Con todo, el estudio probablemente no tendría por qué reflejarse en el Proyecto mismo.

3) También respecto de la formación profesional, no se comprende por qué este trabajo se adjudica en exclusiva al Estado (Art. 41) o al Ministerio de Educación (Art. 44). Es más lógico que exista cierta libertad: entonces el Ministerio y, sobre todo, los organismos profesionales, resellan los niveles de formación y los títulos (20).

4) El principio de que “para el ejercicio de un cargo docente se requiere el título profesional correspondiente al nivel respectivo” (Art. 72) es fundamental para profesionalizar más la enseñanza; y si se admite la designación interina, cuando se juzgue existir idoneidad (Art. 73) y haya causas razonables, entonces se deja lugar a la necesaria flexibilidad.

Sin embargo, si se restringen demasiado los cursos de profesionalización que deben seguirse (como ocurre en el Parágrafo único del Art. 73), resulta injusto exigir la adquisición incondicional del Título —a pesar del margen de 9 años que concedería la Ley (Art. 154)—. Por ejemplo, en el caso de profesores no-titulados de edad avanzada, las características de los cursos han de ser diferentes que para no-titulados jóvenes; del mismo modo, podrían señalarse otras circunstancias que reclaman una gran flexibilidad en los requisitos de la titulación (21).

5) Sobre las condiciones de trabajo, son muy interesantes y oportunas las garantías generales de estabilidad profesional (Art. 13) y lo dispuesto sobre jubilaciones y pensiones (Art. 82). Sería de desear, sin embargo, que la licencia de un año, cada siete de servicios consecutivos —prevista en el Art. 81, párrafo c)—, fuese con remuneración: por las características de los profesionales, para permitir buenas condiciones periódicas de estudio y descanso.

Roma, septiembre de 1966.

Notas

Todas las referencias serán a la Exposición de Motivos y Proyecto de Ley Orgánica de Educación. Ediciones de la Dirección de Imprenta y Publicaciones del Congreso Nacional, s.f. (1966).
Las palabras entre comillas están tomadas del Proyecto, Art. 1.
Cfr. Herman Nohl, Teoría de la Educación, Editorial Losada, pp. 35-41, 4ª edición. Buenos Aires, 1963.
Muchas, por ejemplo la educación en el seno de la familia, ni pueden organizarse desde fuera ni interesa: la labor de los padres y los hermanos es imponderable en cada caso. Lo mismo puede decirse de algunas tareas del maestro con sus alumnos, etc.
Volviendo al ejemplo de la familia, puede colegirse fácilmente el beneficio que resulta de proponerle tales principios y normas.
Para hacer más evidente esta afirmación, en términos humorísticos, podría pensarse en el absurdo de que un Estado reglamentara la hora en que deben levantarse los niños por las mañanas, que es un detalle relativamente importante para la educación.
Por ejemplo, para construir una escuela, hay quien autoriza su construcción, hay quien la financia y hay quien la proyecta arquitectónicamente, cada uno según le compete.
Cfr. Exposición de Motivos…, p. 20.
Sin ánimo de comparar, no puede menos que venir a la memoria el sistema inglés de financiación de la educación, donde se ayuda a los estudiantes, por razones de situación económica familiar y de capacidad, exclusivamente.
Esto tiene consecuencias para hacer compatibles las funciones de “planeamiento” (Art. 15) y otras que podrían agruparse bajo el término ‘regulación’ (las enumeradas al final del Art. 14, por ejemplo). Volveremos sobre este punto al considerar la Organización de la Educación.
Cfr. Exposición de Motivos…, p. 13. Como decía el Prof. W. E. Hocking, “el fin pedagógico es transmitir el tipo y hacer posible la superación del tipo mismo”; condición indispensable es que la transmisión cuente con la libertad del educando y se realice en una atmósfera de libertad.
Cfr. definición descriptiva del Estado de Sánchez Agesta, en “Teoría del Estado”, Facta, Diccionario Enciclopédico —adaptación de la edición sueca—, tomo V, p. 27. Ediciones Rialp, Madrid, 1965.
La ayuda prestada por la Supervisión ministerial puede ser grande —cfr. Exposición de Motivos…, p. 64—.
Exposición de Motivos…, p. 9.
Exposición de Motivos…, p. 10.
Porque una cosa es establecer, con cierta flexibilidad, los contenidos mínimos y las habilidades básicas que se deben comunicar y desarrollar en cada nivel, y otra cosa es determinar, usando con todos el mismo rasero, cuáles son exactamente todos los temas que hay que enseñar y cómo hay que enseñarlos; lo primero se hace mediante un “plan”; lo segundo, mediante un “programa”. Pero dado que este uso de los términos no es universal, es posible que el Proyecto, al mencionar los “programas”, se refiera a planteamientos generales y entonces la animadversión puede retirarse.
Según análisis estadístico del Ministerio de Educación, el personal que atiende la educación preescolar y primaria es titulado en el 78,1% de los casos, y el de la educación secundaria y técnica en el 70,9%; el de educación normal en el 100%. Las dos primeras cifras, además de ser proporcionalmente bajas, no dicen mucho: la misma posesión del título no es suficiente garantía; los defectos son fáciles de comprobar. Pero hay que ir progresivamente mejorando y responsabilizando —cfr. Exposición de Motivos…, p. 27—.
Como mejor se expresaba en el Reglamento General de la Ley de Educación, Decreto del 20-X-56, Art. 11.
Exposición de Motivos…, p. 45.
Exposición de Motivos…, p. 26.
Otro ejemplo de mucho bulto es el caso de muchos religiosos que no poseen título del Ministerio de Educación para la enseñanza, y que, sin embargo, muchas veces están preparados para ejercerla por sus estudios, y en cuyo caso, los requisitos que podrían proponérseles serían de técnica didáctica. Bastaría que esta competencia didáctica la adquirieran de algún modo —y posteriormente fuera resellada por el Ministerio—, o con la concesión de libre escolaridad (pero esto les viene vetado, en el Proyecto, por el Art. 136).

Transcripción fiel del original impreso. Puedes ver la página tal como salió en el PDF del número.